Buchstabe und Charakter des Gesetzes

25. August 2009 | Kategorien: Kapitel des Reports | drucken

Die Regelungen zeichnen sich durch Restriktionen vielfältiger Art aus, die der Beschleunigung des Ver­fahrens dienen, vor allem aber – zusammen mit anderen „flankierenden“ Maßnahmen – abschreckend auf potentielle Asylbewerber wirken sollen.“

(Kommentar zum Ausländerrecht, Renner 2005)


- Zum 31. Dezember 2008 lebten in Deutschland 33.295 Asylsuchende und 104.945 Menschen mit Duldungsstatus.  Sie alle unterlagen der räumlichen Beschränkung. Die gesetzlichen Regelungen finden sich im Asylverfahrensgesetz und im Aufenthaltsgesetz.

- Die Bearbeitungsdauer der Asylverfahren, die im Jahr 2007 abgeschlossen wurden, betrug im Durchschnitt siebzehn Monate. Die längsten Laufzeiten waren 10 Jahre und mehr, die kürzesten 6 Monate.

(Angaben des Bundesamtes für  Migration und Flüchtlinge)


Wer in Deutschland Asyl beantragt, wird nach einem festgelegten Schlüssel auf die Bundesländer verteilt. Wo jemand hin gerät, entscheidet ein computergesteuertes Verteilsystem nach Kriterien, auf die die Betroffenen keinen Einfluss haben. Jedes Bundesland hat eine zentrale Aufnahmestelle. Hier finden das Aufnahmeverfahren und die Anhörung statt. Von da aus werden die Flüchtlinge nach einigen Wochen weiter auf die Sammelunterkünfte in den Kreisen verteilt. Während des Anerkennungsverfahrens, das zwischen sechs Monaten und mehreren Jahren dauern kann, erhalten die Asylsuchenden eine Aufenthaltsgestattung. Darin  steht unter anderem, dass sie sich nur in diesem Kreis aufhalten dürfen.

Außer der Bundesrepublik gibt es in der EU nur vier weitere Länder, die Asylsuchenden verbieten, den Ort, an dem sie das Asylverfahren abwarten, selbst zu wählen. Das Verbot, dieses zugewiesene Gebiet während des gesamten Verfahrens ohne eine Sondergenehmigung zu verlassen, ist einmalig in der EU.

Im Folgenden hilft der Kommentar zum Ausländerrecht von Günter Renner (2005) dabei, das Gesetz zu erläutern. Dieser Kommentar, der die Absicht des Gesetzgebers sowie Grundsatzurteile reflektiert, ist eines der Standardwerke, die von Behörden und Gerichten zur Gesetzesauslegung genutzt werden. Es geht zunächst um das Asylverfahrensgesetz, die Regelungen im Aufenthaltsgesetz, das für Geduldete gilt, entsprechen diesem weitgehend. 

§ 56 Räumliche Beschränkung

(1) Die Aufenthaltsgestattung ist räumlich auf den Bezirk der Ausländerbehörde beschränkt, in dem die für die Aufnahme des Ausländers zuständige Aufnahmeeinrichtung liegt.


Die räumliche Aufenthaltsbeschränkung ist von ihrem Charakter her ein Gebietsarrest. Im Kommentar von Renner heißt es1:

Gemeint ist nicht der gewöhnliche Aufenthalt, bei dem man zeitweilig abwesend sein kann, sondern der Aufenthalt schlechthin. Jedes vorübergehende Verlassen ist grundsätzlich unzulässig. Es kommt auf Dauer und Zweck nicht an. Also fällt auch kurzfristiges Verlassen des Aufenthaltsbezirks, selbst wenn es sich als dringlich und notwendig erweist, unter diese Vorschrift und ist somit strafbar, falls es nicht gesetzlich oder behördlich erlaubt ist.

Von dieser strengen Anwesenheitspflicht sieht der Gesetzgeber Ausnahmen vor. Die Gründe, Ausnahmen überhaupt zuzulassen, verdeutlichen noch einmal den extrem restriktiven Charakter des Gesetzes.

Die Einengung des Aufenthaltes auf den Bezirk der Ausländerbehörde beschränkt den Aufenthalt in einer Art und Weise, die nicht nur privaten, sondern auch öffentlichen Belangen zuwider läuft, weil die administrativen Grenzen oft nicht mit dem natürlichen Lebensraum übereinstimmen. Daraus resultiert die Ausnahmegenehmigung: öffentliches Interesse. Die anderen Ausnahmeregelungen zielen darauf ab, die Beschränkung von Freizügigkeit erträglich und sachgerecht zu gestalten, um sie als verfassungsgemäß ansehen zu können. Gerade die Ausnahmeregelungen belegen den Willen des Gesetzgebers zur grundsätzlich vollständigen Durchsetzung der Pflicht zur ausnahmslos ständigen Anwesenheit im zugewiesenen Aufenthaltsbereich.

§ 58 Verlassen eines zugewiesenen Aufenthaltsbereichs2

(1) Die Ausländerbehörde kann einem Ausländer (…) erlauben, den Geltungsbereich der Aufenthaltsgestattung vorübergehend zu verlassen oder sich allgemein in dem angrenzenden Bezirk einer Ausländerbehörde aufzuhalten. Die Erlaubnis ist zu erteilen, wenn hieran ein dringendes öffentliches Interesse besteht, zwingende Gründe es erfordern oder die Versagung der Erlaubnis eine unbillige Härte bedeuten würde. Die Erlaubnis bedarf der Zustimmung der Ausländerbehörde, für deren Bezirk der allgemeine Aufenthalt zugelassen wird.
(2) Zur Wahrnehmung von Terminen bei Bevollmächtigten, beim Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen und bei Organisationen, die sich mit der Betreuung von Flüchtlingen befassen, soll die Erlaubnis erteilt werden.
(3) Der Ausländer kann Termine bei Behörden und Gerichten, bei denen sein persönliches Erscheinen erforderlich ist, ohne Erlaubnis wahrnehmen.


Die Ausnahmen, in denen die Erlaubnis, den Bezirk zu verlassen, erteilt werden soll oder in denen gar keine Erlaubnis erforderlich ist, regelt das Gesetz in den Absätzen 2 und 3 selbst. Die Begriffe „öffentliches Interesse“, „zwingender Grund“ und „unbillige Härte“ sind Rechtsbegriffe, die einer Auslegung bedürfen, aber gerichtlich überprüfbar sind. Es gibt Ausführungsbestimmungen des Bundes und auch spezifische von einigen Bundesländern, die zum Vergleich in einer Tabelle im Anhang zu finden sind. Außerdem wird den Ausländerbehörden ein Ermessensspielraum über diese Bedingungen hinaus zugestanden.

Seit Januar 2005 hat sich einiges verändert. Im Januar trat das neue Zuwanderungsgesetz in Kraft, in das die Normen der Europäischen Aufnahmerichtlinie eingeflossen sind. Dadurch gibt es jetzt einen Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis, wenn die Kriterien „zwingender Grund“ und Vermeidung „unbilliger Härte“ erfüllt sind. Außerdem können die Ausländerbehörden einzelnen Personen dauerhaft den Aufenthalt in einem anderen Landkreis gestatten, wenn die dortige Ausländerbehörde dem zustimmt. Bisher haben nur die Innenministerien von Schleswig-Holstein und Niedersachsen und der Berliner Senat auf die Gesetzesänderung reagiert. Darauf und auf die Frage, wie Ausländerbehörden mit Ermessenspielräumen umgehen, wird im zweiten Teil der Broschüre eingegangen. Hier geht es exemplarisch um die Auslegung der Ausnahmetatbestände „zwingender Grund“ und „unbillige Härte“, um den willkürlichen Charakter deutlich zu machen, der diesen Regelungen trotz aller Definitionsbemühungen anhaftet.

Zwingende Gründe in der Kommentierung von Renner: Ob ein subjektiver Wunsch einen objektiv zwingenden Grund abgibt, ist aufgrund einer Interessensabwägung zu entscheiden. Der Grund muss objektiv von erheblichem Gewicht und für den Asylbewerber besonders bedeutsam sein; seiner Anerkennung dürfen Sinn und Zweck der aufenthaltsbeschränkenden Maßnahmen nicht entgegenstehen.  

Sinn und Zweck der Maßnahmen sind in der politischen Absicht des Gesetzgebers unter anderem, den Aufenthalt während des Asylverfahrens zur Abschreckung von Antragstellern und Antragstellerinnen so unangenehm wie möglich zu gestalten. Das heißt, die Restriktion ist auch Selbstzweck, sie erfüllt ihren Sinn und Zweck schon darin, dass sie Menschen Beschränkungen auferlegt. Dieser Geist spricht auch aus folgendem Urteil des Verwaltungsgerichtes Leipzig: „Ein Asylbewerber hat keinen Anspruch darauf, dass ihm die zuständige Behörde eine Verlassenserlaubnis des Bereiches seiner räumlichen Beschränkung zur wöchentlichen Teilnahme an einem Gottesdienst in der Nachbargemeinde erteilt. Eine Erlaubniserteilung würde letztlich dazu führen, dass vergleichbare Wünsche bei einer Vielzahl anderer Asylbewerber als zwingender Grund anzuerkennen wären, mit der untragbaren Folge, dass tatsächlich oder auch nur angeblich religiös interessierte Asylbewerber nahezu beliebig im Bundesgebiet umherreisen könnten, wann immer passende Veranstaltungen stattfinden. Insoweit würde die Gefahr entstehen, dass die im Asylverfahrensgesetz normierte Aufenthaltsregelung durch missbräuchliche Berufung auf religiöse Gründe ausgehebelt wird3.”

In einigen Bundesländern gilt allerdings der Besuch eines muttersprachlichen Gottesdienstes per Erlass als zwingender Grund. Ein zwingender Grund ist zum Beispiel auch der Besuch eines Familienangehörigen, aber nur bei schwerer Krankheit. Auch Beerdigungen oder Hochzeiten sind zwingende Gründe. Die Ausübung einer Erwerbstätigkeit ist es nicht, es sei denn, spezielle Fertigkeiten gehen ohne Übung unwiederbringlich verloren. Die Beteiligung an Sportveranstaltungen von Vereinen zum Beispiel soll nach Renner kein zwingender Grund sein, außer wenn die Erlaubnis hierfür im Rahmen einer Schulveranstaltung beantragt wird.

Grundsätzlich gilt: Eine Erlaubnis ist generell nur zu erteilen, wenn das vorgetragene Bedürfnis nicht im verordneten Aufenthaltsbereich befriedigt werden kann. Der zwingende Grund muss die Erlaubnis erfordern. Das ist dann nicht der Fall, wenn ihm auch anderweitig unschwer Rechnung getragen werden kann. So kann ein Asylbewerber unter Umständen auch im Aufenthaltsbezirk eine politische oder kirchliche Veranstaltung besuchen, eine Operation vornehmen lassen oder sich mit Familienangehörigen treffen.

Ein weiterer Grund für die Versagung der Erlaubnis sind unerwünschte Auswirkungen auf das Asylverfahren. Regelmäßig wird mit dem Verweis auf mögliche Nachfluchtgründe die Erlaubnis, politische Veranstaltungen zu besuchen, verweigert. Renner problematisiert den Zusammenhang wie folgt:

Eine besonders sorgfältige Bewertung erfordern politische Aktivitäten. Sie sind einerseits durch Art. 5 I GG geschützt u. nach Maßgabe des § 47 AufenthG erlaubt, andererseits wegen der Gefahr der Schaffung nachträglicher Asylgründe unerwünscht. Als verständlich, aber nicht gleichzeitig zwingend erscheint in der Regel der Wunsch nach Teilnahme an einer politischen Veranstaltung außerhalb des Aufenthaltsbezirkes. Er kann als zwingend angesehen werden, wenn der Asylbewerber ohne die begehrte Teilnahme seine politische Meinung nicht weiterbilden und äußern könnte; wenn Engagement und politische Vergangenheit des Asylbewerbers sowie erhebliche Veränderungen im Heimatstaat die Teilnahme als ganz gewichtig erscheinen lassen; wenn sich Spitzenfunktionäre zu einer gewichtigen Konferenz treffen.

In einem Runderlass der Landesregierung Niedersachsen von November 2005 hieß es lapidar: „Für die Teilnahme an Demonstrationen soll grundsätzlich keine Verlassenserlaubnis erteilt werden, um die Schaffung von Nachfluchtgründen zu verhindern. Die damit mittelbar verbundenen Einschränkungen ihrer Meinungsfreiheit sind hinzunehmen4.”

Unbillige Härten entstehen dann, wenn die persönlichen Interessen der Asyl­suchenden im Verhältnis zum Zweck der Aufenthaltsbeschränkung auf unangemessen schwere Weise eingeschränkt werden. Beispiele sind Klassenfahrten, Verwandtenbesuche und gelegentliche Reisen nach „langer Verfahrensdauer“.

§ 58 (6) Ausnahme per Rechtsverordnung der Landesregierungen
Um örtlichen Verhältnissen Rechnung zu tragen, können die Landesregierungen durch Rechtsverordnung bestimmen, dass sich Ausländer ohne Erlaubnis vorübergehend in einem die Bezirke mehrerer Ausländerbehörden umfassenden Gebiet aufhalten können.

Die Rechtsverordnung ermächtigt die Länder, das Aufenthaltsgebiet zu vergrößern, wenn die für Asylbewerber verbindlichen kommunalen Grenzen mit der Lebenswirklichkeit nicht übereinstimmen. Einige Bundesländer haben davon Gebrauch gemacht und Aufenthaltsgebiete vergrößert. Dazu unten mehr.
§ 59 Durchsetzung der räumlichen Beschränkung
(1) Die Verlassenspflicht nach § 12 Abs. 3 des Aufenthaltsgesetzes kann, soweit erforderlich, auch ohne Androhung durch Anwendung unmittelbaren Zwangs durchgesetzt werden. Reiseweg und Beförderungsmittel sollen vorgeschrieben werden.
(2) Der Ausländer ist festzunehmen und zur Durchsetzung der Verlassenspflicht auf richterliche Anordnung in Haft zu nehmen, wenn die freiwillige Erfüllung der Verlassenspflicht (…) nicht gesichert ist und andernfalls deren Durchsetzung wesentlich erschwert oder gefährdet würde.
(3) Zuständig für Maßnahmen nach den Absätzen 1 und 2 sind
1. die Polizeien der Länder,
2. die Grenzbehörde, bei der der Ausländer um Asyl nachsucht,
3. die Ausländerbehörde, in deren Bezirk sich der Ausländer aufhält,
4. die Aufnahmeeinrichtung, in der der Ausländer sich meldet, sowie
5. die Aufnahmeeinrichtung, die den Ausländer aufgenommen hat.

Die Durchsetzung: Durch die räumliche Beschränkung werden alle Kreise außerhalb des zugewiesenen quasi zum Ausland, die Verlassenserlaubnis zu einer Art Visum. Wer sich in unerlaubtem Gebiet aufhält, wird im Extremfall behandelt wie ein Mensch ohne Papiere und in „Verbringungshaft“, eine Art Abschiebehaft genommen, um später von Polizeibeamten zur zuständigen Ausländerbehörde transportiert zu werden. Die Kosten für die Zwangsmaßnahme muss, wie bei der Abschiebung ins Ausland auch, die „zwangsverbrachte“ Person tragen. Auf Seite Fehler: Referenz nicht gefunden ist ein solcher Fall dokumentiert. Dieser Ablauf ist eher die Ausnahme, regelmäßig werden aber von der Polizei die Ausweispapiere eingezogen, um die Betroffenen zur Rückkehr zu zwingen.

Die Ausländerbehörden erhalten mit dem Gesetz Polizeibefugnisse. Dass einer Ordnungsbehörde polizeiliche Gewalt verliehen wird, sei ungewöhnlich, schreibt Renner, aber nicht unstatthaft. Sie kann die Erfüllung der diesen Stellen sonst obliegenden Aufgaben beeinträchtigen, ist aber durch Bundesgesetz regelbar.

§ 85 Sonstige Straftaten
Mit Freiheitsstrafe bis zu einem Jahr oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer wiederholt einer Aufenthaltsbeschränkung  zuwiderhandelt.

§ 86 Bußgeldvorschriften
(1) Ordnungswidrig handelt ein Ausländer, der einer Aufenthaltsbeschränkung nach § 56 zuwiderhandelt.
(2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu zweitausendfünfhundert Euro geahndet werden.

Die Strafen: Die Sanktionierung der Verstöße gegen die räumliche Aufenthaltsbeschränkung ist die einzige Ordnungswidrigkeit im deutschen Rechtssystem, bei der aus der Wiederholung eine Straftat wird. Es handelt sich um eine opferlose Tat, ein Verhalten, das niemandem schadet und überhaupt als Straftat nur existiert, weil und so lange es den Willen gibt, es zu verfolgen.

Das Aufenthaltsgesetz


Die Mehrheit der von diesen Restriktionen Betroffenen sind Geduldete, und von diesen wiederum sind die meisten Flüchtlinge, die nicht oder nicht mehr im Asylverfahren und „vollziehbar ausreisepflichtig“ sind. Das heißt, sie sind nach der engen Definition des deutschen Asylrechts und der vielen Verfahrenshürden nicht als asylberechtigt anerkannt worden, können aber aus humanitären oder administrativen Gründen nicht abgeschoben werden. Dazu gehören Flüchtlinge aus Kriegs- und Bürgerkriegsregionen, genauso wie Menschen, die aufgrund ihrer kulturellen, religiösen oder ethnischen Zugehörigkeit verfolgt werden. Sie unterliegen dem seit 2005 geltenden Aufenthaltsgesetz. Die räumliche Beschränkung ist in den Paragrafen 12 und 61 geregelt. Es gelten die gleichen Ausnahmeregelungen wie für Asylsuchende beschrieben. Erst mit dem neuen Gesetz wurde der wiederholte Verstoß gegen die Beschränkung auch für Geduldete zur Straftat erklärt (geregelt in § 95 Aufenthaltsgesetz).

Der Aufenthalt für Geduldete ist laut Gesetz auf das Bundesland beschränkt. Viele Ausländerbehörden engen den Bewegungsraum per Auflage weiter ein, auf den Landkreis oder, wenn sie verstärkt Druck auf die Betroffenen ausüben wollen, um sie zur „freiwilligen“ Ausreise zu bewegen, sogar auf die Kommune. Sowohl in den Ausländerbehörden, als auch bei den Amtsgerichten und sogar in vielen Beratungsstellen wurde lange davon ausgegangen, dass auch der wiederholte Verstoß gegen diese Auflagen strafbar ist. Nach mehreren Urteilen von Oberlandesgerichten hat 2009 der Bundesgerichtshof klargestellt, dass nur der wiederholte Verstoß gegen die gesetzliche Beschränkung auf das Bundesland als Straftat geahndet werden darf. Verstöße gegen die weiter­gehenden Auflagen der Ausländerbehörde bleiben auch im Wiederholungsfall Ordnungswidrigkeiten5.”

Statt Grundrechten „Urlaubsscheine“


Bei Flüchtlingen und in den Behörden heißt die Verlassenserlaubnis „Urlaubschein“. Angesichts der Restriktion hat man tatsächlich den Eindruck, die Erlaubnis, sich aus dem Kreisgebiet zu entfernen, sei eine Art ‚Hafturlaub‘. Selbst wer einen Landkreis verlassen darf, kann sich nicht beliebig frei im Bundesgebiet bewegen. Die Erlaubnis ist zweckgebunden: Die Zieladresse wird auf dem Schein vermerkt und die Geltungsdauer, oftmals bis auf die Stunde genau. Alle Vorhaben außerhalb des Kreises müssen begründet werden, denn das zentrale Element des ganzen Erlaubnis-Regelwerkes ist, dass der Grund von der Behörde bewertet wird. Dazu gehört auch, dass sie den Grund für glaubwürdig hält. Wer einen Schein bekommen will, um jemanden zu besuchen, muss sämtliche Kontaktdaten angeben: Name, Geburtsdatum, Adresse. Mitunter wird eine Kopie von Personalausweis, Pass oder Meldebestätigung der besuchten Person verlangt. Es gibt keine Spontaneität, keinen Schutz der Privatsphäre, keine freie Gestaltung der persönlichen oder politischen Kontakte.

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1 Im Folgenden sind alle kursiv gesetzten Passagen von Renner übernommen, mit kleinen sprachlichen Veränderungen, um den Text für juristisch nicht Vorgebildete lesbarer machen.

2 Auf § 57, der sich auf die ersten Wochen in den zentralen Aufnahmestellen bezieht, wird an anderer Stelle eingegangen.

3 VG Leipzig, Urteil vom 23.6.2005, Az. A 3 K 30099/05.

4 Runderlass des Niedersächsischen Ministeriums für Inneres und Sport vom 14.10.2005, (MBL.16.11.2005)

5 BGH 1 StR 381/08 – Beschluss vom 17.2.2009 (OLG Bamberg).