Die Abschreckungsdoktrin und ihre Nachwirkungen

25. August 2009 | Kategorien: Kapitel des Reports | drucken

Im Gegensatz zu den anderen Grundrechten ist beim Asylrecht der überwiegende Teil der institutionalisierten staatlichen Phantasie und der politischen Schöpfungskraft darauf gerichtet, auf seine möglichst geringe Inan­spruchnahme hinzuwirken, es durch flankierende Maß­nah­men aller Art in seiner Wirksamkeit einzuschnüren, wenn nicht gar hinwegzumanipulieren, soweit es die Verfassungsrechtslage irgend­wie erlaubt.“

(Wolfgang Zeidler, ehem. Vizepräsident des Bundesverfassungsgerichts, im Geleitwort zur ersten Ausgabe der Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik ZAR 1981)


Bevor es im nächsten Kapitel „Die Behörde“ darum geht, wie Bedienstete der Ausländerbehörden mit der räumlichen Beschränkung umgehen, ist es wichtig zu sehen, welche „staatliche Phantasie“ bei dieser Regelung am Werk war und wie sie bis heute wirkt. Darum soll es im Folgenden gehen.

Die räumliche Beschränkung ist Teil des Asylverfahrensgesetzes, das 1982 in Kraft trat. Vor 1982 war der Aufenthalt von Asylsuchenden zwar auf einen zugewiesenen Ort beschränkbar, ein kurzfristiges Verlassen aber ohne Weiteres erlaubt. Der Hintergrund der Einführung der rigiden räumlichen Beschränkung ist die Asyldebatte in den Jahren 1978-81. Die Flüchtlingszahlen waren weltweit stark gestiegen. In der BRD hatten sie sich von 1975 bis 1980 verzehnfacht. Vor dem Hintergrund einer medial aufgeheizten und populistischen Debatte um „Flüchtlingsschwemme“ und „Scheinasylanten“ wurde zum einen die Visumspflicht stark ausgedehnt, um die Einreise zu erschweren. Zum anderen wurde das Asylverfahrensgesetz zur Verfahrensbeschleunigung und zur Abschreckung beschlossen. Seine zentralen Elemente: Einweisung in Sammellager, Arbeitsverbot, Sozialleistungen in Form von Sachmitteln und räumliche Beschränkung. Es galt als erwiesen, dass der größte Teil der Asylanträge zu Unrecht gestellt und dieser Missbrauch durch die abschreckenden Maßnahmen eingedämmt werde.1 Das Thema Asyl wurde politisch instrumentalisiert und auch in den folgenden Jahren in Wahlkämpfen populistisch eingesetzt. Das Asylrecht wurde Zug um Zug soweit deformiert, dass es seit dem sogenannten Asylkompromiss 1993 faktisch nicht mehr existiert.

Das moralisch abwegige Kalkül, Flüchtlinge davon abzubringen, vermeintlich unbegründete Asylanträge zu stellen, indem man sie schikaniert und so einer Art Härtetest unterzieht, bzw. weitere Flüchtlinge abzuschrecken, indem man die, die schon da sind, extrem schlecht behandelt, wird heute nur noch selten zur Begründung der Maßnahmen angeführt, mit denen man Asylsuchenden das Leben schwer macht.

Es gibt 2009 nur noch wenige Flüchtlinge, die es schaffen, nach Deutschland einzureisen, und von diesen werden viele nach der Ankunft in die Durchreiseländer zurückgeschoben. Das Motiv der Abschreckung taugt angesichts der Zahlen als Begründung für das Drangsalieren nicht mehr. Inzwischen hat die Bundesregierung außerdem zugegeben, dass ein abschreckender Effekt nicht nachweisbar ist. „Wissenschaftliche Untersuchungen darüber, welche Motivationen jenseits der Furcht vor politischer Verfolgung zur Antragstellung von Asylsuchenden führen, sind der Bundesregierung nicht bekannt“, heißt es im April 2008 in der Antwort auf eine parlamentarische Anfrage zum Asylbewerberleistungsgesetz.2 Die Maßnahmen haben sich trotzdem etabliert. Zum Beispiel wurde die Absenkung des Regelsatzes auf 30 Prozent unter das gesetzliche Existenzminimum 1993 eingeführt und galt zunächst für das erste Jahr des Asylverfahrens. Mit jeder weiteren Gesetzesveränderung wurde der Zeitraum verlängert, zuletzt auf vier Jahre. Die Bundesregierung begründet das in der erwähnten parlamentarischen Anfrage mit „fehlendem Integrationsbedarf von Personen mit ungewisser Aufenthaltsperspektive“, denen ein „Ausschluss von der Teilhabe am gesellschaftlichen Leben“ für 48 Monate zuzumuten sei (Originalton Bundesregierung). Die Selbstverständlichkeit, mit der hier für normal erklärt wird, dass eine Personengruppe vier Jahre lang gesetzlich verordnet in sozialer Isolation leben soll, ist politisch wie moralisch noch bestürzender als das Abschreckungsmotiv. Wer abschrecken will, hält die Maßnahmen immerhin noch für unzumutbar und außergewöhnlich.3

Auch die räumliche Beschränkung wird heute fast durchgängig mit administrativen Interessen wie der ständigen Erreichbarkeit für Behörden und Gerichte begründet. Schon während der Debatte über den Gesetzesentwurf 1980 kritisierte der Leiter des deutschen UNHCR-Büros, Joachim Henkel: „Zur Gewährleistung einer geordneten und zügigen Durchführung des Asylverfahrens ist eine derart weitgehende Beschränkung der Bewegungsfreiheit des Asylsuchenden nicht erforderlich.“4 Das Argument, die gleichmäßige Belastung der Länder und Kommunen könne nur durch Einschränkung der Freizügigkeit gewährleistet werden, lässt Henkel gelten, aber ausschließlich in Bezug auf die Wohnortwahl. Es ist auch bis heute nicht nachvollziehbar, warum eine Person, die im Landkreis X Sozialhilfe bezieht, durch den Besuch eines Deutsch­kurses im Nachbarkreis Y, ein Verwandtschaftstreffen in der Landeshauptstadt oder den Einkauf im angrenzenden Bundesland etc. den kommunalen Lastenausgleich gefährden soll. Selbst die Wohnsitzauflage ist mit einem Lastenausgleich nicht zwingend begründbar. In Brandenburg werden die Sozialleistungen der Kommunen in den ersten vier Jahren des Asylverfahrens aus Landesmitteln erstattet, in Mecklenburg-Vorpommern wird das Umlageverfahren sogar während der Gesamtdauer der Zahlungen angewendet und auch bundesweit wäre ein Umlageverfahren denkbar.5

Als Grund für die räumliche Beschränkung der Duldung wird in den Vorläufigen Anwendungshinweisen zum Aufenthaltsgesetz angegeben, „das Untertauchen eines vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländers zu erschweren und die Erfüllung der Ausreisepflicht besser zu überwachen.“ Interessant ist hier vor allem die Vorstellung, Menschen könnten durch die Androhung einer Strafe davon abgehalten werden, sich einer Abschiebung zu entziehen, die sie als Katastrophe für ihr Leben empfinden.6

Die Annahmen, auf denen die Abschreckungspolitik beruht, wirken aber weiter fort. Sie bestimmen maßgeblich die Handlungsweisen der Bediensteten der Ausländerbehörden und sind der Hintergrund, auf dem ein Ermessenspielraum häufig – in manchen Behörden immer – zu Ungunsten der Flüchtlinge ausgelegt wird.

Genereller Missbrauchsverdacht


Die geringe Anerkennungsquote gilt als Beleg dafür, dass die überwältigende Mehrheit der Asylanträge missbräuchlich gestellt wird. Ende der 1980er Jahre lebten 300.000 De-facto-Flüchtlinge7 in Deutschland – Flüchtlinge, die nicht abgeschoben werden konnten, weil ihnen im Herkunftsland Folter und Verfolgung drohten oder weil in ihren Ländern Krieg herrschte. Sie alle wurden in einem auf Abwehr ausgerichtetem Asylverfahren nicht anerkannt. In den Folgejahren wurde das Asylrecht weiter eingeschränkt, und im Asylverfahren noch mehr Hürden aufgebaut. Jedes eingeräumte Recht ist in diesem Gefüge automatisch mit einem Missbrauchsverdacht und entsprechenden Abwehrmaßnahmen versehen. Derzeit empören sich die Kirchen zum Beispiel darüber, dass zum Christentum Konvertierte, die wegen religiöser Verfolgung Asyl beantragen, einer Glaubensprüfung unterzogen werden. Ähnlich gelagert ist die Anweisung, für Demonstrationen keine Reisegenehmigung zu erteilen, damit keine Nachfluchtgründe geschaffen werden können (womit unbeabsichtigt zugegeben wird, dass im Herkunftsland politische Betätigung verfolgt wird). Die hessische Landesregierung gibt als Grund für die räumliche Beschränkung an: „Mit dieser Vorschrift soll einem etwaigen Missbrauch des Asylrechts durch einen unkontrollierten Aufenthalt im Bundesgebiet entgegengewirkt werden.“8 Worin der Missbrauch beim unkontrollierten Aufenthalt bestehen könnte, ist nebulös, ebenso in den Anwendungshinweisen des niedersächsischen Innenministeriums, in denen es heißt, eine Verlassenserlaubnis sei in den angegebenen Fällen zu erteilen, „außer bei Missbrauchsverdacht“. Der Verdacht verweist auf ein weiteres Ressentiment: Der unterstellte Asylbetrug korrespondiert mit dem Bild der Armutsflüchtlinge, die herkommen, um sich zu bereichern.

Genereller Kriminalitätsverdacht


Als gesetzgeberischer Grund für die räumliche Beschränkung wird im Gespräch mit Behördenangestellten immer wieder die Verhinderung von Sozialhilfebetrug angegeben. Dabei sind Mehrfachbeantragungen von Sozialhilfe durch die (fragwürdige) biometrische Registrierung von Asylsuchenden schon seit Jahren technisch unmöglich gemacht. Als weiterer Grund wird auf die Verhinderung von Kriminalität hingewiesen. Dem entspricht auf der großen politischen Bühne die Behandlung von Flucht und Migration als sicherheitspolitisches Thema. Die Verknüpfung von Sicherheitsrisiken und Kriminalität mit Asylsuchenden ist inzwischen fester Bestandteil des landläufigen Vorurteil-Repertoires. Dagegen heißt es sowohl im ersten periodischen Sicherheitsbericht der Bundesregierung im Jahr 2001 als auch im folgenden 2006: „Asylbewerber begingen vorwiegend Bagatelldelikte, nämlich Verstöße gegen Residenzpflichten oder andere Normen des Ausländerrechts sowie Delikte aus Armut (Ladendiebstahl, Schwarzfahren) als Reflex ihrer eingeschränkten Lebensbedingungen.“9

Unter Druck setzen


In der Vorstellung, abgelehnte Asylsuchende hätten keinen anderen Grund, die Rückreise nicht anzutreten, als den, dass das Leben in Deutschland bequemer ist als im Herkunftsland, wird auf Geduldete enormer Druck ausgeübt. Im Dezember klagte ein seit Jahren geduldeter Äthiopier, der berufstätig war und eine eigene Wohnung finanzierte, gegen die Einweisung in ein Lager, die Verhängung eines Arbeitsverbotes und die räumliche Beschränkung auf die Gemeinde – lauter Maßnahmen, die die Ausländerbehörde damit begründete, sie müsse Druck auf ihn ausüben, damit er sich Ausreisepapiere verschafft und das Land verlässt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof, bei dem er schließlich seine Beschwerde vorlegte, beschloss, es sei nicht nachvollziehbar, „warum eine Beschränkung (…) auf den Landkreis geeignet sein soll, die Beschaffung von Heimreisepapieren zu beschleunigen oder effektiver zu gestalten. Ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Aufenthalt im Landkreis und der Beschaffung von Dokumenten ist nicht ohne weiteres erkennbar“. Solche Regelungen müssten „die verfassungsrechtlichen Vorgaben wahren, was insbesondere dann nicht mehr der Fall ist, wenn sie in erster Linie Sanktionscharakter haben…“10, so die Richter weiter.

Welcher Geist in den Amtsstuben herrscht, zeigt auch die Begründung eines Kreisamtes für die weitere Belegung einer besonders schrecklichen Unterkunft im brandenburgischen Bahnsdorf:  „Zweck der gesetzlich vorgesehenen Form der Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften ist unter anderem der, den Asylbewerbern sowohl für ihre eigene Person als auch in Hinblick auf mögliche künftige Antragsteller vor Augen zu führen, dass mit dem Antrag auf Anerkennung als Asylberechtigter vor dessen unanfechtbarer Stattgabe kein Aufenthalt im Bundesgebiet zu erreichen ist…“11

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1Interessant ist die unterschiedliche Interpretation des sprunghaften Anstiegs der Flüchtlingszahlen vor allem in der ersten Jahreshälfte 1980. Je nach politischem Lager sahen die einen im hohen Anteil türkischer Asylsuchender (60 Prozent) den Beleg dafür, das Asylrecht werde missbraucht, um den Anwerbestopp zu unterlaufen, während die anderen auf den türkischen Militärputsch und seine Folgen verwiesen.

2http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/090/1609018.pdf

3Die Leistungen, die Asylsuchende und Geduldete erhalten, liegen inzwischen bei der Hälfte des normalen Regelsatz, weil es seit 1993 keine Erhöhung mehr gegeben hat.

4Joachim Henkel, Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes über das Asylrecht.  ZAR, 2-3/1981, S. 85-95 (S. 90 f.).

5 Für anerkannte Flüchtlinge wurde bereits höchstrichterlich festgestellt, dass eine Wohn­sitz­auflage mit der Begründung des Lastenausgleiches nicht zulässig ist – siehe Urteil BVerwG 1 C 17.07 v. 15.1.2008.

6Gefragt nach der Anzahl der Strafverfahren wegen Verstoßes gegen die räumliche Beschränkung heißt es zum Beispiel aus dem brandenburgischen Landkreis Oder-Spree, dass es bei den meisten Strafverfahren gegen Geduldete zu keiner Verur­teilung komme, weil sie wegen unbekannten Aufenthaltes der Personen eingestellt würden.

7Tobias Pieper (2008), Das Lager als Struktur bundesdeutscher Flüchtlingspolitik. Dissertation am Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaften der Freie Universität Berlin, S. 68.

8Drs. 17/615 v. 14.10.2008.

9BMI & BMJ (2006), Zweiter Periodischer Sicherheitsbericht (Kurzfassung)

10Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss 24 CS 06.2958 v. 21.12.2006.

11Stellungnahme des Landkreises Oberspreewald-Lausitz zur Klage gegen den Umzug nach Bahnsdorf v. 20.11.2007.