Vor dem Bundesverfassungsgericht

25. August 2009 | Kategorien: Kapitel des Reports | drucken

“Ein Urteil jenseits der Realität”

Die räumliche Aufent­haltsbeschränkung vor dem Bundesverfassungsgericht

Seit ihrer Einführung wird die sogenannte Residenzpflicht von Verbänden, politischen Initiativen, Flüchtlings- und Bürgerrechtsorganisationen scharf kritisiert und ist auch in der parlamentarischen Arena umstritten. Die Freiheitsbeschneidung läuft nicht nur einem subjektiven Rechtsempfinden zuwider und kollidiert mit elementaren Wertvorstellungen, sie verstößt auch gegen internationale Konventionen, zuallererst gegen die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte. In Artikel 13 heißt es: „Jeder hat das Recht, sich innerhalb eines Staates frei zu bewegen und seinen Aufenthaltsort frei zu wählen.“ Wird die Bewegungsfreiheit eingeschränkt, so wirkt sich das auch auf die Möglichkeit aus, andere Rechte wahrzunehmen, insbesondere auf Artikel 27: „Jeder hat das Recht, am kulturellen Leben der Gemeinschaft frei teilzunehmen“ und Artikel 20: „Alle Menschen haben das Recht, sich friedlich zu versammeln und zu Vereinigungen zusammenzuschließen.“

Den Menschenrechten wird da, wo sie von der Absichtserklärung zur Norm staatlichen Handelns werden sollen, regelmäßig die Möglichkeit der Einschränkung zur Seite gestellt, etwa „zum Schutz der nationalen Sicherheit, der öffentlichen Ordnung, der Volksgesundheit …“, wie es im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte heißt. Der Maßstab für die Legitimität einer Einschränkung sind ihr Ziel und ihr Zweck, also zum einen die Frage, ob die Notwendigkeit gegeben ist, und zum anderen die Verhältnismäßigkeit auch in Hinblick darauf, welche anderen Rechte durch die Einschränkung nicht mehr wahrgenommen werden können. Das betrifft auch die Grundrechte im Grundgesetz.

In den 1980er Jahren gab es bereits zwei Versuche des Hattinger Amtsgerichtes, die räumliche Aufenthaltsbeschränkung vom Bundesverfassungsgericht überprüfen zu lassen, die an der Zulassungshürde scheiterten. 1992 erreichte schließlich das Kirchhainer Amtsgericht, dass eine Vorlage zur Überprüfung angenommen wurde. Der damalige Jugendrichter Werner Schwamb sollte einen afghanischen Asylbewerber in einem Jugendstrafverfahren wegen wiederholtem Verstoß gegen die räumliche Beschränkung verurteilen, hatte dabei aber verfassungsrechtliche Bedenken. Insbesondere war er der Meinung, dass die Vorschrift1 wie auch die Strafbarkeit des Verstoßes dagegen dem Artikel 2, Absatz 1 des Grundgesetzes in Verbindung mit Artikel 1 sowie dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz widersprechen.

Artikel 1
(1) Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt.
(2) Das Deutsche Volk bekennt sich darum zu unverletzlichen und unveräußerlichen Menschenrechten als Grundlage jeder menschlichen Gemeinschaft, des Friedens und der Gerechtigkeit in der Welt.

Artikel 2
(1) Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt.

(Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland)

Der Fall: Der afghanische Jugendliche kam als unbegleiteter minderjähriger Flüchtling nach Deutschland und stellte einen Asylantrag. Während des Asylverfahrens verließ er seinen Landkreis und  besuchte in Frankfurt am Main Freunde aus seiner Heimat, obwohl ihm bekannt war, dass er nicht ohne besondere Genehmigung dorthin reisen durfte. In Darmstadt wurde er von der Bahnpolizei kontrolliert. Dorthin war er von Frankfurt aus gefahren, weil er eine Arbeitsmöglichkeit in einer Pizzeria in Aussicht hatte. In der Hauptverhandlung brachte der Angeklagte vor, im räumlichen Bereich seiner Aufenthaltsgestattung finde er keine Arbeit und habe dort auch keine Freunde. Außerdem habe er in Frankfurt ein hinduistisches Gebetshaus besuchen wollen. Die Vorschrift, gegen die der Angeklagte mit seiner Reise verstoßen habe, so die Meinung des Kirchhainer Amtsgerichts, verstoße ihrerseits gegen die Menschenwürde, und die freie Entfaltung der Persönlichkeit werde in ihrem Wesensgehalt angetastet.

Aus der Argumentation: Der Angeklagte hatte nach mehr als eineinhalb Jahren noch keine Entscheidung über seinen Asylantrag erhalten. Auf die für einen jungen Menschen notwendigen Freiheiten, insbesondere auf Reisen zu Freunden, musste er allein wegen seiner Eigenschaft als Asylbewerber verzichten. Unter Berücksichtigung der Verfahrensdauer seien die Aufenthaltsbeschränkungen nicht länger zu rechtfertigen, weil sie zwischenmenschliche Kontakte unnötig behinderten. Sie stellten sich weitgehend als Schikanen dar, denn auch wenn man den Umstand berücksichtige, dass der Aufenthalt lediglich zur Durchführung des Asylverfahrens diene, werde in natürliche Rechte unbescholtener Menschen unverhältnismäßig eingegriffen.

Wenn zur Rechtfertigung der Aufenthaltsbeschränkung auf den hohen Anteil unberechtigter Asylanträge verwiesen wird, denen durch diese und andere Maßnahmen der Aufenthaltsgestaltung entgegengewirkt werden soll, so sei eine solche „Generalprävention“ eindeutig verfassungswidrig. Es sei kein sachlicher Grund dafür erkennbar, dass möglicherweise berechtigte Asylbewerber nur zur Abschreckung anderer nicht unerhebliche Freiheitsbeschränkungen hinnehmen müssen. Auch sei völlig unwahrscheinlich, dass der Abbau von Anreizen durch Grundrechtsbeschränkungen bei der heutigen politischen Weltlage den Flüchtlingsstrom nach Deutschland beeinflussen könne.

Zu einem reibungslosen Ablauf des Asylverfahrens und der jederzeitigen Erreichbarkeit der Asylbewerber könnten die Aufenthaltsbeschränkungen nicht beitragen. Es sei nicht ersichtlich, warum ein Asylbewerber monatelang in einem Landkreis verharren soll, um auf eine Nachricht der Behörde zu warten. Seine jederzeitige Erreichbarkeit lasse sich durch weniger einschneidende Maßnahmen sichern. Sofern der Asylbewerber tatsächlich untertauchen wolle, könne er daran durch die Beschränkung seines Aufenthalts auf einen Landkreis nicht gehindert werden. Asylbewerber, die durch Doppelanmeldungen mehrfach in den Genuss von Sozialhilfe kommen wollen, machten sich anderweitig strafbar.

Mit den gesetzlich vorgesehenen Ausnahmeregeln könne den berechtigten Belangen der Asylbewerber nicht ausreichend Rechnung getragen werden. Denn für die Erteilung von Ausnahmeerlaubnissen könnten nur zwingende Gründe oder unbillige Härten berücksichtigt werden. Diese Regelungen würden zudem in der Praxis restriktiv gehandhabt.

Selbst wenn man die Ordnungsvorschrift des Paragrafen in der maßgeblichen Fassung noch für verfassungsgemäß hielte, verstoße ihre Durchsetzung mit den Mitteln des Strafrechts gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Gerade angesichts der Erfahrungen mit dem Unrecht der früheren DDR dürften Zuwiderhandlungen gegen Reisebeschränkungen, insbesondere das bloß vorübergehende Verlassen eines Landkreises oder Regierungsbezirks, mit Blick auf die Menschenwürde nicht unter Strafe gestellt werden. Deshalb sei zumindest die Strafbewehrung mit dem Grundgesetz unvereinbar.

Der Beschluss2: Das Bundesverfassungsgericht stellt fünf Jahre später, am 10. April 1997, fest, dass die überprüften Vorschriften mit dem Grundgesetz vereinbar wären.

Aus der Argumentation: Das Bundesverfassungsgericht verweist zunächst auf die Entstehungsgeschichte: „Die Regelungen (…) sind Teil eines Bündels von Maßnahmen, mit denen der Gesetzgeber auf das Ansteigen der Asylbewerberzahlen seit Mitte der 70er Jahre reagiert hat. Einer räumlichen Beschränkung der Aufenthaltsgestattung maß der Gesetzgeber besondere sicherheits- und ordnungspolitische, aber auch sozial- und arbeitsmarktpolitische Bedeutung zu.“ Bezweckt sei eine ständige Erreichbarkeit zur Verfahrensbeschleunigung, die gleichmäßige Verteilung der Lasten auf Länder und Kommunen und die Vermeidung unerwünschter Konzentration von Asylbewerbern in den großstädtischen Zentren.

“Die genannten Zwecke”, so das Gericht weiter, “lassen sich nicht durch mildere Mittel genauso wirksam erreichen.” Die unterschiedliche Behandlung von kurzem, vorübergehendem Verlassen und längerfristiger Abwesenheit sei in der Praxis nicht zu überwachen, und eine Meldepflicht, bei der alle mit dem Verfahren befassten Stellen über den Aufenthalt informiert würden, erfordere einen zu hohen Verwaltungsaufwand. „Für die anderen Ziele, die mit dem Gesetz verfolgt werden, gilt: Ein Mittel ist bereits dann geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Es ist nicht erforderlich, dass der Erfolg in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht wird oder jedenfalls erreichbar ist; die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt.“

Damit erklärt das Bundesverfassungsgericht das Gesetz zunächst für zweckdienlich. Außerdem kommt es zu dem Schluss, die mit dem Gesetz einhergehenden Grundrechtseinschränkungen seien zumutbar und den damit verfolgten Zielen angemessen, also verhältnismäßig. „Anhaltspunkte dafür, dass eine wirksame Durchsetzung schützenswerter persönlicher Interessen der Asylbewerber (…) von vorneherein entscheidend erschwert oder gar unmöglich gemacht wird, sind nicht ersichtlich.“ Mit der Vermeidung „unbilliger Härte“ könne die Ausländerbehörde in ausreichendem Maße auf die besonderen Umstände des jeweiligen Falles angemessen reagieren.

Bleibt die Frage nach der Verhältnismäßigkeit der Bestrafung. Dazu wird ausgeführt: „Das Strafrecht wird (…) eingesetzt, wenn ein bestimmtes Verhalten über sein Verbotensein hinaus in besonderer Weise sozialschädlich und für das geordnete Zusammenleben der Menschen unerträglich, seine Verhinderung daher besonders dringlich ist“, um dann festzustellen, der wiederholte Verstoß gegen die Aufenthaltsbeschränkung erfülle diese Kriterien. Zur Begründung wird angeführt, die Bestrafung diene dem öffentlichen Interesse, die Konzentration von Asylbewerbern an bestimmten Orten zu unterbinden und sicherzustellen, dass „sie sich jederzeit zur Verfügung der Behörden und Gerichte halten“. „Die strafrechtliche Sanktion ist zur Durchsetzung der verfolgten Zwecke nicht nur geeignet und erforderlich; auch der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist nicht verletzt.“

Ein Urteil jenseits der Realität

Das Karlsruher Ja zur Beschränkung der Reisefreiheit von Asylbewerbern ist jedenfalls in einem Punkt falsch: im Zeitpunkt. Zum einen ist der zugrundeliegende, zutiefst ehrenwerte Vorlagebeschluss eines Amtsgerichts schon sage und schreibe fünf Jahre alt. Zum anderen fällt die Entscheidung in eine Zeit, in der lebensgefährdende Brände in Asylbewerberheimen, wie jetzt in Friedrichshafen, Dresden und Essen, wieder zunehmen. Je größer die Angst vor Anschlägen ist, desto schlimmer empfinden Asylbewerber ihre „räumlichen Beschränkungen der Aufenthaltsgestattung“ auf einen Bezirk als bedrohliche Gefangenschaft.

Das Bundesverfassungsgericht hat sich wieder einmal im wesentlichen auf das Referieren der kraft Staatsraison bestehenden Gründe einer Maßnahme beschränkt. Es hat dem Gesetzgeber bescheinigt, er habe sich innerhalb seines Einschätzungs- und Beurteilungsspielraums bewegt. Das ist zu wenig. Karlsruhe hätte zumindest den Zeigefinger heben müssen. Schließlich hat sich die Lage seit 1992 gerichtsbekannt verändert: Die Zahl der hier lebenden Asylbewerber ist deutlich zurückgegangen, die rechtlichen Hürden sind (mit Karlsruher Billigung) dramatisch höher.

Geblieben ist das menschliche Elend. Nach wie vor leben Freunde und Verwandte, auf die Asylbewerber besonders angewiesen sind, oft außerhalb des zugewiesenen Kreises. Das Gericht schließt aus der Existenz von Ausnahmeregeln für Reisegenehmigungen, dass schon alles seine Ordnung haben wird. Nach der Praxis fragt es nicht. Und auch nicht nach den Nöten eines Amtsrichters, der Menschen wegen wiederholten Reisens einsperren muss. Ein seltsam kühler Karlsruher Beschluss. (ker)

(Süddeutsche Zeitung v. 5.6.1997)


1 In der damals geltenden Fassung des AsylVfG von 1991 die §§ 19, 20, 25, 34, 35.

2 BVerfG, 2 BvL 45/92, BVerfGE 96, 10